Wie agiert die EU in der Weltorganisation? Wie stimmt sie ab? Wie einheitlich reagiert sie auf die aktuellen Krisen? Ist es gerechtfertigt, wenn Politik und Medien immer wieder ein abgestimmtes Auftreten anmahnen? Der EU-UN-Experte Günther Unser (Aachen) stellt diplo.news seinen Beitrag im "Jahrbuch der Europäischen Integration" zur Verfügung, das soeben erschienen ist und das Jahr 2024 bilanziert. Es ist der einzige Bericht über die Rolle der EU in der Weltorganisation. 

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Von Günther Unser 

Die beiden zentralen internationalen Konflikte in der Ukraine und im Nahen Osten stellten die Vereinten Nationen im Berichtszeitraum (2024) auf eine friedenspolitische Belastungsprobe: zum einen durch die andauernde Aggression des ständigen Mitglieds des Sicherheitsrats Russland in der Ukraine, zum anderen durch den terroristischen Überfall der Hamas am 7. Oktober 2023 auf Israel – ein Land, dessen Existenz auf einen UN-Beschluss zurückgeht.

Am 29. November 1947 hatte die UN-Generalversammlung einen detaillierten Plan zur Teilung des britischen Mandatsgebiets Palästina in einen jüdischen und einen arabischen Staat (Zweistaatenlösung) verabschiedet. Seit nunmehr über 70 Jahren sind die vielfältigen Bemühungen der Vereinten Nationen zur Umsetzung dieser Planvorgabe ein thematischer Dauerbrenner mit hohem Konfliktpotenzial. Wie sich die „Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten“ (so die gängige Eingangsformel der EU-Statements) in den UN-Gremien zu den beiden Brandherden positionierten, steht im Mittelpunkt dieses Beitrags. 

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EU-Präsenz in New York

Rückblick: Wie in den Verfahrensregeln festgelegt, eröffnet die UN-Generalversammlung jeweils am dritten Dienstag im September ihre neue einjährige Sitzungsperiode – die 78. Generalversammlung somit am 19. September 2023. Zur Tagungswoche auf „höchster Ebene“ vom 19. bis 26. September 2023 reiste eine hochrangige EU-Delegation an: der Präsident des Europäischen Rates, Charles Michel, und die Präsidentin der Europäischen Kommission, Ursula von der Leyen, begleitet von dem Hohen Repräsentanten der Union für Außen- und Sicherheitspolitik (HV), Josep Borrell, und zahlreichen EU-Kommissaren. 

In der Vielzahl der Treffen mit hoher EU-Repräsentanz sind zwei Foren besonders bemerkenswert. Zum Ersten ein trilaterales Treffen der EU, der Afrikanischen Union (AU) und der Vereinten Nationen mit Generalsekretär António Guterres. Das Treffen hatte nicht nur die weitere Festigung der Zusammenarbeit zum Ziel, sondern drängte auch auf ein baldiges Mandat des Sicherheitsrats, wonach – bisher einzigartig – UN-mandatierte Friedensmissionen unter Führung der AU, einer Regionalorganisation, aus Mitteln der Vereinten Nationen finanziert werden können. Am 21. Dezember 2023 verabschiedete der Sicherheitsrat eine entsprechende umfangreiche Rahmen-Resolution.

Zum Zweiten ist der am 18. und 19. September 2023 erstmals auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs durchgeführte Gipfel zum Stand der Umsetzung der 2015 verabschiedeten 17 Ziele nachhaltiger Entwicklung (Sustainable Development Goals, SDGs). Hier fiel die Halbzeitbilanz ernüchternd aus, sodass größere Anstrengungen angemahnt wurden.

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EU als weltweit größter Geldgeber 

Kommissionspräsidentin von der Leyen verwies in ihrer Stellungnahme auf das bisherige Engagement der EU und ihrer Mitgliedstaaten. So steigerte die EU als weltweit größter Geldgeber ihre Entwicklungshilfe im Jahr 2022 im Vergleich zum Vorjahr um 30 Prozent auf 93 Milliarden Dollar. Gleichzeitig plädierte von der Leyen dafür, mehr Ressourcen für die Länder des Südens zu mobilisieren.

In der alljährlichen Generaldebatte im UN-Plenum, in der die Staats- und Regierungschefs die Relevanz der Weltorganisation beurteilen, stand erwartungsgemäß der Ukraine-Konflikt im Mittelpunkt. Auch Ratspräsident Michel bezog im Namen der EU Stellung und schlussfolgerte: „Die Vereinten Nationen befinden sich in einer Sackgasse und werden von feindlichen Kräften behindert“, deshalb müsse das „Getriebe“ der UN „repariert“ werden – am wirkungsvollsten durch neue Reformperspektiven. Ohne auch nur eine Umsetzungsstrategie aufzuzeigen, forderte Michel eine „Änderung der Charta“: In der Wiederholung inzwischen erstarrt sind die Bestrebungen, das Veto-Recht abzuschaffen oder wenigstens den Gebrauch einzuschränken, sowie die Erweiterung des Sicherheitsrats. 

Auch wie die Forderung, regionalen Organisationen eine „wichtigere Rolle“ innerhalb der Vereinten Nationen zu „garantieren“, in der Charta verankert werden sollte, bleibt völlig unklar. Im Jahr 2023 war Europa im Sicherheitsrat mit vier Staaten vertreten, darunter zwei EU-Länder; 2024 nahm Europa fünf Sitze ein, darunter drei EU-Staaten (Frankreich, Malta und Slowenien).

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Russlands Angriffskrieg gegen die Ukraine

Der andauernde Angriffskrieg Russlands gegen die Ukraine war im Sicherheitsrat auch im Berichtszeitraum das zentrale Konfliktfeld; eine Resolution kam allerdings nicht zustande. Die EU-Delegation, mit einer Ausnahme durchweg vertreten durch ihren Leiter im Range eines Botschafters (bis Ende 2023 der Schwede Olof Skoog, ab Januar 2024 Stavros Lambrinidis aus Griechenland) äußerte sich in neun monatlichen Sitzungen mit dem jeweiligen Tagesordnungspunkt „Maintenance of Peace and Security of Ukraine“. Anlässlich des zweiten Jahrestags der russischen Aggression fand am 23. Februar 2024 eine weitere Ratssitzung statt – ohne ein EU-Statement.

Aufbau und Intention der EU-Stellungnahmen waren im Vergleich zu 2023 kaum verändert und folgen einer gleichbleibenden Argumentationslinie. Wiederholt wird die „illegale und ungerechtfertigte“ Aggression Russlands, die eine Verletzung des Völkerrechts und der UN-Charta darstelle, nachdrücklich verurteilt. Mit Jahresbeginn 2024 wurde zunehmend die kritische humanitäre Situation in der Ukraine beklagt, vor allem wurden die russischen Attacken auf die Energieversorgung und die kritische zivile Infrastruktur angeprangert. 

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Enorme europäische Unterstützung

Wie schon zuvor verwies man durchweg auf die enorme europäische Unterstützung der Ukraine, wobei allerdings nur die humanitären und zivilen Hilfsleistungen mehrfach quantifiziert werden; auf die umfangreiche Militärhilfe der EU und ihrer Mitgliedstaaten wird nicht verwiesen. Die ausdrückliche Versicherung der EU, die Ukraine auch weiterhin „finanziell, ökonomisch, humanitär, militärisch und diplomatisch“ zu unterstützen – „so lange als nötig“ – ist ebenfalls fester Bestandteil der EU-Position im Sicherheitsrat.

Aus Anlass des zweiten Jahrestags des russischen Einmarschs in die Ukraine fand sich auch die Generalversammlung am 23. Februar 2024 zu einer hochrangig besetzten Debatte zusammen. Die Stellungnahme der EU-Delegation bewegte sich nach einer Würdigung des ukrainischen Widerstandswillens entlang der im Sicherheitsrat verfolgten Argumentationslinie. Anders als im Jahr davor, als 141 Staaten Russland zum Rückzug seiner Truppen aufgefordert hatten, wurde nun auf die Verabschiedung einer neuerlichen russlandkritischen Resolution verzichtet, denn die politischen Schwerpunkte hatten sich durch den Ausbruch des Gaza-Kriegs im Oktober 2023 verlagert. 

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Kritik an den Doppelstandards

Vor allem Staaten des Globalen Südens kritisierten zunehmend die "Doppelstandards" in den Vereinten Nationen im Umgang mit den Konflikten und forderten mehr Aufmerksamkeit für ihre Konflikte ein. Diplomatische Bemühungen um eine Friedenslösung wurden erst neuerdings angesprochen; in der Ratssitzung im Mai 2024 wurde die Schweizer Initiative zu einer Friedenskonferenz für die Ukraine im Juni lediglich begrüßt. Als zentrale Voraussetzungen für einen „umfassenden, gerechten und dauerhaften Frieden“ fordert die EU Russlands „vollständigen Rückzug aus dem gesamten ukrainischen Territorium, die Respektierung ihrer Souveränität und territorialen Integrität“.

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Nahost-Konflikt

Nur drei Wochen nach Eröffnung der 78. Generalversammlung im September 2023 bestimmte ein zunehmend komplexer werdender Konflikt maßgeblich das UN-Geschehen, ausgelöst durch den terroristischen Überfall der Hamas auf Israel am 7. Oktober 2023. Die EU-Vertretung äußerte sich sowohl im Sicherheitsrat, der sich monatlich mit dieser Krise befasste, als auch in der Generalversammlung im Namen ihrer Mitgliedstaaten Ende Oktober 2023 erstmals zu dem terroristischen Überfall und verwies auf die bekannten abgestimmten zentralen EU-Positionen in diesem Konflikt: schärfste Verurteilung der brutalen terroristischen Attacke der Hamas mit vielen Opfern, Freilassung der Geiseln, das Recht Israels auf Selbstverteidigung, Besorgnis über die humanitäre Situation in Gaza, Vermeidung einer regionalen Eskalation und diplomatische Bemühungen um eine politische Zweistaatenlösung.

Doch wo die EU in der Debatte der 10. Notstandssondersitzung der Generalversammlung am 27. Oktober 2023 über das Konfliktgeschehen noch als Einheit auftrat, zerbrach in der anschließenden Abstimmung über die Resolution zum „Schutz von Zivilpersonen und Wahrung rechtlicher und humanitärer Verpflichtungen“ die zuvor geäußerte Geschlossenheit. In der von arabischen Ländern eingebrachten, 14 Punkte umfassenden Resolution wurden ein „sofortiger, dauerhafter und anhaltender humanitärer Waffenstillstand“, eine grundlegende Verbesserung der humanitären Lage im Gaza-Streifen und die sofortige Freilassung aller illegal festgehaltenen „Zivilpersonen“ gefordert.

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Zustimmung verweigert 

Laut Abstimmungsergebnis stimmten insgesamt 120 Staaten, darunter Frankreich und sieben weitere EU-Staaten, der Resolution zu. 14 Staaten, darunter vier EU-Länder (Kroatien, Österreich, Tschechien und Ungarn) lehnten die Vorlage ab. Unter den 45 Enthaltungen befanden sich 15 EU-Staaten, darunter Deutschland. Dass 19 EU-Mitglieder ihre Zustimmung verweigerten, führte die deutsche Außenministerin Annalena Baerbock vor allem darauf zurück, dass der Resolutionstext keine ausdrückliche Verurteilung des Hamas-Terrors enthielt, dass die Freilassung der „Geiseln“ nicht deutlich genug gefordert wurde und das Selbstverteidigungsrecht Israels unerwähnt blieb. 

Die nachfolgenden Stellungnahmen der EU-Delegation in der Generalversammlung wiederholten im Wesentlichen die festgelegten Positionen. Dabei wurde die verheerende humanitäre Krise in Gaza nachdrücklicher kritisch erwähnt. Doch wie die Einigkeit in dem Konflikt innerhalb der EU abermals brüchig war, zeigte sich schon bald. Am 12. Dezember 2023 lag der Generalversammlung eine von Ägypten und 102 Unterstützerstaaten eingebrachte Resolution vor, deren Text der wenige Tage zuvor von den USA im Sicherheitsrat abgelehnten Resolution entsprach. Auf knapp zwei Seiten wird „eine sofortige humanitäre Waffenruhe“, die „sofortige und bedingungslose Freilassung aller Geiseln“ und die Einhaltung des Völkerrechts gefordert sowie die „große Besorgnis über die katastrophale humanitäre Lage im Gazastreifen“ geäußert.

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Unterschiedliche Interessen im EU-Gefüge

Insgesamt 153 Staaten, also eine deutlich größere Zahl als bei der politisch weniger zielgerichteten Abstimmung im Oktober 2023, stimmten dafür, 23 enthielten sich, zehn lehnten ab. Von den 27 EU-Staaten votierten acht (darunter Frankreich, Belgien und Spanien) dafür. 15 Länder (darunter Deutschland, Italien und die Niederlande) enthielten sich, vier ablehnende Stimmen kamen aus Kroatien, Österreich, Tschechien und Ungarn. Das wiederum unterschiedliche Stimmverhalten weist nachdrücklich auf die in diesem Konflikt im EU-Gefüge bestehenden, wohl auch historisch bedingten Positions- und Interessensunterschiede hin.

Zu Beginn des Jahres 2024 stand in den beiden UN-Gremien die Suche nach einer Vereinbarung über eine Waffenruhe im Mittelpunkt. Für Unstimmigkeiten innerhalb der EU war im März die – äußerst selten praktizierte – Stellungnahme der EU-Delegation ausschließlich im Namen der Europäischen Union bezeichnend. Das bedeutet, dass nicht alle EU-Staaten die vertretene Position akzeptierten, in der die Verdienste des Hilfswerks der Vereinten Nationen für Palästina-Flüchtlinge im Nahen Osten (UNRWA) im Widerspruch zur israelischen Kritik gewürdigt wurden.

Nahezu zeitgleich bedauerte der EU-Delegationsleiter im UN-Plenum ausdrücklich die Ablehnung eines entsprechenden, von Algerien vorgelegten Textes durch die USA. Schließlich einigte sich der Sicherheitsrat mit Zustimmung der drei EU-Mitglieder Frankreich, Malta und Slowenien am 25. März 2024 auf eine knapp drei Punkte umfassende Resolution. Darin wird die Freilassung aller Geiseln, eine „sofortige Waffenruhe für den Fastenmonat Ramadan“ gefordert, die zu einer „andauernden tragfähigen Waffenruhe“ führen soll. Zudem müsse die humanitäre Hilfe für die Zivilbevölkerung in Gaza entscheidend ausgeweitet werden.

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Scharfe Kritik an Israels Siedlungspolitik

In der Debatte der Generalversammlung Anfang April 2024 über substanziell neue Forderungen nach einem Verzicht Israels auf eine Bodenoffensive in Rafah und einer scharfen Kritik an der israelischen Siedlungspolitik unterstützte wiederum ausschließlich die EU-Delegation diese Position. Auch bei der Abstimmung der Generalversammlung über eine Aufwertung des Beobachterstatus des „Staates Palästina“ – nicht vergleichbar mit dem privilegierten Beobachterstatus der Europäischen Union – votierten die EU-Staaten unterschiedlich. Insgesamt 143 Staaten, darunter Frankreich, Malta und Slowenien, nahmen die Resolution an, 25 enthielten sich, darunter Deutschland, und neun lehnten ab, darunter Ungarn und Tschechien.

Am 10. Juni 2024 nahm schließlich der Sicherheitsrat überraschenderweise den von den USA Ende Mai ausgearbeiteten Vorschlag für eine Waffenruhe an, der in drei Phasen umgesetzt werden sollte – auch die drei EU-Staaten im Rat stimmten zu.

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Leistungsbilanz

In der alljährlichen Debatte im Sicherheitsrat über die Kooperation der UN mit den Regionalorganisationen legte der Außenbeauftragte Borrell am 12. März 2024 eine detaillierte, erwartungsgemäß positive Bilanz der gegenwärtigen politischen und finanziellen Leistungen der EU und ihrer Mitgliedstaaten in den Vereinten Nationen vor. In den Mittelpunkt stellte er das Agieren im Rahmen der zentralen Konflikte in der Ukraine und zwischen Israel und der Hamas, aber der Blick fiel auch auf andere Krisenherde.

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Beachtliches diplomatische Engagement

In der Tat ist das europäische diplomatische Engagement in der Weltorganisation beachtenswert. Die Rolle Europas als großzügiger Geldgeber – es finanziert ein Drittel des regulären UN-Haushalts und ein Drittel des Budgets der UN-Sonderorganisationen – wird naturgemäß immer wieder als Beweis für die enge Verbundenheit mit dem multilateralen UN-System hervorgehoben. Aufgrund zahlreicher Vereinbarungen zwischen den beiden Organisationen hat sich eine strategische Partnerschaft entwickelt, die besonders das Krisenmanagement und die Friedensoperationen umfasst. 

Die EU-Staaten finanzieren weiterhin 25 Prozent der UN-Peacekeeping-Haushalte und stellten im Mai 2024 rund 4.000 Männer und Frauen uniformiertes Personal in elf UN-geführten Missionen. Den beachtenswerten friedenssichernden Finanzleistungen steht jedoch ein bescheidener europäischer Beitrag an der Gesamtzahl der UN Peacekeeper gegenüber: Die 27 EU-Staaten stellen nur rund sechs Prozent der gesamten Einsatzkräfte – dagegen führen Nepal, Bangladesch und Ruanda die Rangliste mit zusammen 18.000 Personen an.

Die Vereinten Nationen umfassend zu reformieren und zukunftstauglich zu machen, ist seit längerem eine zentrale europäische Forderung. Diese Bestrebungen zogen sich auch wie ein roter Faden durch zahlreiche Stellungnahmen der EU und ihrer Mitgliedstaaten in den verschiedensten UN-Gremien. Die EU unterstützt seit Jahren den von Generalsekretär Guterres angestoßenen Reformprozess und spielte eine führende Rolle bei der Vorbereitung des vereinbarten Zukunftsgipfels. 

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Fazit

Die beiden großen internationalen Konflikte stellten nicht nur für die Vereinten Nationen im Berichtszeitraum 2024 die größte Herausforderung und Bewährungsprobe dar. Im russischen Ukraine-Krieg zeigten die EU und ihre Mitgliedstaaten bisher eine überraschende Geschlossenheit in den Reaktionen auf die russische Aggression. Im Konflikt zwischen Israel und der Hamas war die scharfe Verurteilung der Hamas-Aggression einhellig, beträchtliche Positionsunterschiede zeigten sich allerdings im weiteren Verlauf des Konflikts im Hinblick auf das militärische Vorgehen Israels und die ausbleibenden Hilfeleistungen für die Bevölkerung in Gaza. Diese Unterschiede spiegeln auch die zunehmend divergierenden Interessenlagen der beteiligten Staaten in einer insgesamt von Ungewissheiten geprägten Welt.

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